Величезним досягненням України на шляху до прозорості в земельній сфері вітчизняні та іноземні експерти називають відкриття публічної кадастрової карти. На сьогодні це один з найпопулярніших веб-ресурсів країни – за два місяці роботи карту відвідало більше мільйона унікальних користувачів.
Як відомо, з 1 січня 2013 року в Україні працює нова Національна кадастрова система (НКС), одним з елементів якої є публічна кадастрова карта. Уперше в історії України було відкрито інформацію про землю. Після того, як на сайті Держземагентства з’явилася публічна кадастрова карта України, багато спостерігачів зауважили ряд помилок, які потім стали підставою і для критичних висловлювань (іноді заслужених), і для необґрунтованих чуток. Зокрема, зазначалося, що на карті вказано не всі ділянки, яким присвоєно кадастровий номер. І цей факт дійсно міг стурбувати будь-якого власника землі, який не знайшов своєї ділянки.
Держземагентство одержує багато дзвінків і повідомлень від власників ділянок, які висловлюють свою стурбованість неточностями на карті. Помилки та похибки на кадастровій карті не є підставою для сумнівів у праві на землю, тобто ніяких юридичних і правових наслідків тут бути не може. Іншими словами, громадянам не слід сприймати помилки на карті як сигнал тривоги. Оскільки карта відображає дані, зібрані органами земельних ресурсів за всі роки української незалежності, через низку причин при її складанні закралися помилки, які вже виправляються.
Світовий досвід – на службі Національної кадастрової системи України
Однією із основних причин, що спонукала владу до прискорення земельної реформи була боротьба з корупцією у сфері земельних відносин, де відсутні належний облік і контроль, де кожен розпоряджається державними ресурсами на власний розсуд, де процвітає тіньовий земельний ринок, позбавляючи громадян країни права на справедливість, прозорість і захищеність майнових прав. У земельних питаннях це все втричі важливіше, ніж у будь-яких інших. Світовий досвід, який ми використали при складанні кадастру, свідчить про те, що тільки публічна інформація про власність на землю може утримувати ринок у цивілізованих рамках. Але, безумовно, ті, хто наживався на недосконалості і непрозорості системи, зараз опиняться у перших рядах критиків публічного кадастру, тому що їм є, що приховувати, і є, чого остерігатися.
Проект зі створення єдиної системи земельного кадастру розпочався в далекому 2004 році спільно зі Світовим банком, який відкрив Україні кредитну лінію. Але всі ці роки проект не зрушувався з мертвої точки. Земельну реформу було започатковано у 1991 році, коли з’явився Декрет про приватизацію земель. Але до запровадження кадастру, який є, по суті, списком, реєстром, системою, що відображає факт відносин, країна не була готова, тому що не було ні політичної волі, ні єдиної та сучасної системи. Зокрема, землю міряли крокомірами, тобто не було сучасного і точного інструментарію, не було програмного забезпечення для обробки даних. Ділянки вимірювали в тисячах різних умовних систем координат. Наприклад, до 1998 року ділянки міряли від стовпа або дерева. Відсутність єдиних стандартів призвела до того, що всі вимірювали землю, як могли і хотіли, а держава не перевіряла якість цих робіт, але не тому, що не хотіла, а тому, що не було інструментів і людей, які вміли б ними користуватися. В електронному вигляді даних не збирали, бо й вимоги такої не було.
Кадастрове кодування з’явилося лише на початку 2000-х років, коли було прийняте рішення прив’язувати межі ділянок до державної геодезичної мережі. Але система старих відносин виявилася інерційною. Поки зробили карти, поки їх затвердили, минув час. І лише в 2002 році територіальні управління Держкомзему почали збирати дані в електронному вигляді. Втім загальнонаціональної кадастрової системи теж іще не було. Були системи локальні, але всі вони були різними, побудованими на різних технологіях та ідеологіях. У результаті ми одержали величезну кількість локальних кадастрових систем. І ніхто не міг ці файли зістикувати воєдино і розмістити в просторі.
На локальній паперовій карті села або району ділянки наносилися вручну, тому вони рівненько прилягали одна до одної, а от при перерахуванні координат з місцевих систем у державну багато ділянок “повилітали” в сусідні області, у море або навіть в Африку. У країні діяло понад 1500 систем координат, які різнилися від району до району, що створювало багато неточностей. Дані часто не збігалися. Держава в той час не дуже переймалася цим. Тільки у 2003 році було прийнято постанову про єдину державну систему координат УСК-2000. Але реально вона запрацювала лише 2012-го.
Тож зараз в Україні існує більш-менш якісна база даних з мінімумом помилок. Накладки ділянки на ділянку були, але небагато. Але те, що сьогодні можна побачити на електронній карті, це всього лише неправильна візуалізація, а не фізичне дублювання актів на землю або фізичні накладки одних ділянок землі на інші.
У 2004 році уряд за підтримки Світового банку започаткував проект зі складання електронного кадастру. СБ здійснював подібні проекти по всьому світу та в усіх пострадянських країнах, зокрема. Але до створення системи ведення єдиного кадастру в Україні так ніхто і не прийшов. Перший проект закону про кадастр було розроблено у 1998 році. На ухвалені пізніше закони про кадастр двічі накладалися вето. Закон про Державний земельний кадастр прийняли лише у липні 2011 року. 1 січня ц.р. закон набув чинності, і це можна вважати великим проривом.
Кадастр – це гарантія прав та інструмент для забезпечення цих гарантій. Образно кажучи, це дзеркало, що відображає реальний стан справ. Дотепер ніхто з колишніх керівників Держкомзему не зважувався зробити такий кадастр реальністю, тому що це було не тільки політичне питання і ризик викликати шквал критики, а й питання власності, якого багато хто волів би не порушувати, особливо в останні десять років, коли земля стала предметом комерції і капіталізації.
На цей час фахівці органів земельних ресурсів зібрали і перевели в електронний вигляд майже 17 млн земельних актів. Останні 20 років змінювалися форми актів, вигляд бланків, і тому довелося вручну оцифровувати ці дані.
Електронна кадастрова карта з’явилася тому, що Держземагентство зібрало воєдино те, що десятиліттями ховали під сімома замками, – місцеві земельні бази, і потім перерахувало всі ділянки з них у єдину систему координат. За півтора року виконано роботу, за яку всі боялися братися попередні 20 років.
За такого грандіозного обсягу роботи уникнути помилок не вдалося. За будь-яких обставин уникнути їх було неможливо, і ми це знали, – адже було розкрито те, що ховали два десятиліття, те, що 20 років вимірювали і реєстрували.
Увесь світ через це пройшов і вибрав саме таку ідеологію відкрити дані і за заявковим принципом виправляти помилки. Така процедура значно коротша, ніж якби спеціалісти органів земельних ресурсів почали це в себе перевіряти. Крім того, багатьох типів помилок фахівці могли б узагалі не побачити – їх може розпізнати тільки сам власник ділянки.
Україна і так зволікала з відкриттям даних про землі. І якби не зараз, то навряд чи публічну карту відкрили б у найближчі роки, а це показник відкритості і зрілості суспільства.
Держземагентство усвідомлено відкрило карту в такому вигляді для публічного доступу, щоб разом із власниками ділянок визначити й відобразити ділянки коректно. Для цих цілей діє заявковий принцип: якщо громадянин помітив помилку, необхідно зазначити її на сайті, вказавши ім’я, контакти і кадастровий код заявника. На сайті буде сформовано заяву, яку відповідні спеціалісти відразу одержать: нікуди ходити і стояти в черзі не потрібно. Після надходження цих даних агентство перевіряє ще раз дані і вносить корективи.
Зворотний зв’язок з власниками ділянок теж був політичним рішенням – таку форму відкритості і співробітництва з громадянами ми вважаємо цивілізованою, але вона ще рідко зустрічається.
У жодній країні світу не було кадастрової карти, яка не мала б помилок, а їх виправлення тривало десятиліттями. Україна – не виняток, але оскільки ми одними з останніх запустили кадастр, то маємо перевагу у використанні сучасних технологій, тому в нас цей процес буде коротшим і менш болючим. У Національній кадастровій системі тільки перелік імовірних помилок становить 20 сторінок: неправильна форма ділянки, помилка в координаті або коді тощо. При оцифровуванні десятків мільйонів документів все і не могло бути ідеально. Але двосторонній зв’язок слугуватиме прискоренню робіт з виправлення усіх помилок та неточностей, які на жаль ще мають місце на кадастровій карті.
Переваги публічної карти колосальні. Після переведення інформації у цифровий формат непорядні люди позбавились можливості одним розчерком пера змінювати межі земельних ділянок, спалювати реєстри, нищити архіви, як це траплялося раніше. Крім того, віднині процеси виділення землі стануть більш прозорими, адже все відображатиметься автоматично. Публічна карта дозволяє громадськості контролювати виділення ділянок у прибережних і заповідних зонах, лісах, контролювати використання земель у зонах обмеження.
З допомогою коштів Світового банку
Проект був започаткований 2004 року і дуже затягнувся, кілька разів за цей час припинявся і взагалі перебував під загрозою зриву. Відносини зі Світовим банком спочатку були складними, Україна всіляко ухилялася від створення прозорої та єдиної системи кадастру. За останній рік співробітництва відносини поступово нормалізувалися.
Загальна сума, витрачена на створення Національної кадастрової системи, становить близько 50 млн доларів. Половину цих коштів було витрачено на першу в історії країни аерофотозйомку всієї її території, а це 60 млн гектарів. Для порівняння скажу, що ці карти значно точніші, ніж, наприклад, у “Google” і “Яндекс”, тому що ці компанії знімають поверхню Землі із супутника, а ми проводили зйомку з літаків, що забезпечує вищу якість картинки. Решту суми було витрачено на інфраструктурні проекти: будівництво двох потужних центрів обробки даних (понад 600 терабайтів кожен, тера – 1012), купівлю техніки, прокладання різних каналів зв’язку, забезпечення електроживлення, встановлення комплексного захисту інформації. І все це для більш як 670 регіональних відділень Держземагентства по всій Україні. Без цього ніяк не створити Національної кадастрової системи.
До речі, сама публічна кадастрова карта не коштувала державі ані копійки. Програмне забезпечення, на якому вона працює, було розроблене співробітниками Центру державного земельного кадастру, а карту вона підтягує із загальної кадастрової системи.
Національна кадастрова система успішно діє і відповідає найкращій світовій практиці. Такого висновку дійшли міжнародні експерти в офіційному звіті Світового банку, які здійснювали комплексну перевірку нововведеної кадастрової системи. Зокрема, Директор Світового банку в Україні Чімяо Фан у пам’ятній записці на адресу Уряду України та Голови Держземагентства Сергія Тимченка відзначив, що досягнення в земельному кадастрі є значним успіхом України, який сприятиме захисту прав власності на землю та поліпшенню прозорості управління земельними ресурсами. Після успішної реалізації кадастрового проекту Світовий банк має наміри продовжити співпрацю з урядом України у сфері земельних відносин.
Група фахівців Світового банку була вражена значним обсягом виконаної роботи з впровадження Національної кадастрової системи. Зокрема у листі керівника Світового банку відзначається: “Великий обсяг роботи було виконано за останні кілька місяців для підготовки електронної кадастрової системи та її впровадження в безпрецедентному для даного регіону темпі. Розробку системи, її тестування, приймання, міграцію даних і навчання користувачів було виконано менш ніж за три місяці. Менш як за п’ять місяців створено цифровий архів (включаючи сканування та індексування 16,8 мільйона державних актів, впровадження процедур сканування для документів, що надходять). Досягнуті результати є відмінним прикладом для регіону і в міжнародних масштабах”. Група фахівців Банку заохочує Держземагентство до обміну своїм досвідом з іншими країнами у цілому світі.
Нині на адресу Уряду та земельного відомства надходять позитивні відгуки від Світового банку, а численні перевірки з боку контролюючих органів не виявили в роботі фахівців земельної галузі грубих порушень при витрачанні кредитних коштів.
Шлях до ефективного управління
Програмний продукт, розроблений фахівцями Держземагентства для кадастрової системи, може приносити країні колосальні кошти, якщо перетворити його на систему геопросторових даних.
У нас є основа – електронна карта України, на неї можна накладати будь-які інформаційні шари. У цьому випадку ми наклали кадастровий шар: кордони населених пунктів, районів, земельних ділянок і дані про них. Уже сьогодні розгорнулися роботи над тим, щоб додати інформаційний шар про рельєф, якість ґрунту та оцінку землі. Але, крім цього, можна накладати і бази іншого роду, наприклад, надра, ліси, водні ресурси, містобудівні об’єкти, інженерні комунікації тощо.
У результаті виходить глобальна уніфікована система геопросторових даних, що дає можливість приймати комплексні рішення та ефективно управляти ресурсами. За наявності такої системи стане точно відомо, скільки в нас землі, точні дані про її якість, де точно вона розташована, які характеристики ґрунтів, рельєфу, режими використання, у скільки її оцінено, які комунікації проведено тощо. І все це в режимі моментального доступу. Міністерства і відомства – це окремі структури, які мають свої власні бази, ведуть їх переважно на папері і не бачать картини в цілому в масштабах держави. У цьому разі, коли буде створено систему, коли об’ємно можна побачити всі ресурси країни, – це шлях до ефективного управління, шлях до залучення інвестицій.
Перший крок уже зроблено. При всіх тих проблемах і питаннях, які обговорює громадськість, у тому числі й непрофесійна, Держземагентство України діє за чітко визначеним планом, його фахівці реально оцінюють ситуацію та усвідомлюють помилки. Попереду дуже багато роботи, щоб усе виправити і розвивати кадастр у цивілізованих європейських традиціях.
Прес-служба Держземагентства
